Geen aftrek mestafvoer en geen verdere matiging boete bij overschrijding gebruiksnormen

CBB 25 november 2025, LS&R 2344; ECLI:NL:CBB:2025:624 ([melkveehouderij] tegen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Het College van Beroep voor het bedrijfsleven bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant over een aan een melkveehouderij opgelegde boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm op grond van de Meststoffenwet. De veehouderij beschikte in 2018 over een derogatievergunning, maar volgens de minister zijn de normen alsnog overschreden doordat een gehuurd perceel (perceel 48) ten onrechte was opgegeven als tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Dit perceel bleek feitelijk te zijn gebruikt voor de teelt van graszoden en maakte daardoor geen deel uit van de normale bedrijfsvoering. Het College volgt het oordeel dat de minister dit perceel terecht buiten beschouwing heeft gelaten bij de berekening van de gebruiksnormen. De door de veehouderij gestelde mestafvoer naar dit perceel is niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd; een bemestingsplan en eigen berekeningen zijn daarvoor onvoldoende.

Ook het betoog dat de beginvoorraad dierlijke mest in 2018 onjuist was vastgesteld, slaagt niet. De minister mocht uitgaan van de door de veehouderij zelf opgegeven voorraad, nu niet met geobjectiveerde gegevens is aangetoond dat deze opgave onjuist was. Voor het hanteren van een marge bij de vaststelling van de mestvoorraad biedt de regelgeving geen ruimte. Het College ziet bovendien geen aanleiding voor verdere matiging van de boete: de overschrijding van de (derogatie-)normen is niet gering en mede het gevolg van onjuiste perceelsopgaven. Wel blijft de door de rechtbank toegepaste matiging in stand wegens overschrijding van de redelijke termijn in de beroepsfase. Het hoger beroep wordt ongegrond verklaard en de opgelegde boete blijft, na die eerdere matiging, in stand.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1

Wat betreft de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen geldt het volgende (zie de uitspraak van het College van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1). Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) volgt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Een landbouwer moet, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Dat neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel overtuigend en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.

3.2

Het College is met de rechtbank van oordeel dat perceel 48 in 2018 niet behoorde tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dat betekent dat de minister bij de bepaling van de voor de veehouderij geldende gebruiksnormen, de oppervlakte van dit perceel terecht buiten beschouwing heeft gelaten. In hoger beroep ligt als geschilpunt slechts voor de vraag of de meststoffen die volgens de veehouderij zijn aangewend op perceel 48 als afvoer in mindering hadden moeten worden gebracht op de door de minister berekende overschrijding van die gebruiksnormen. Daarnaast liggen als geschilpunten voor de juistheid van de vaststelling van de beginvoorraad meststoffen in 2018 en de vraag of de boete moet worden gematigd. Het College bespreekt deze geschilpunten hierna aan de hand van de door de veehouderij aangevoerde hogerberoepsgronden.