Bezwaar tegen bijkomend besluit lift mee op bezwaar en beroep hoofdbeschikking

Redactionele bijdrage ingezonden door Sofie van der Meulen, Axon advocaten. Zie eerdere (korte) bespreking: LSenR 944. Levensmiddelen. Bijkomend besluit. Appellant exploiteert een slagerij. Het bedrijf van appellant is gecontroleerd op naleving van hygiënevoorschriften. Hierbij zijn een aantal overtredingen geconstateerd, waarvoor de minister bij besluit 9 maart 2012 een bestuurlijke boete van € 3.675 heeft opgelegd. Wegens het feit dat geen, dan wel geen volledige betaling van de boetebedragen heeft plaatsgevonden binnen de wettelijke termijn, is tegen appellant een dwangbevel uitgevaardigd. Op 9 oktober 2012 heeft appellant de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen en de executiemaatregelen op te schorten. Op 6 december 2012 heeft de voorzieningenrechter het beroep tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en heeft hij zich onbevoegd verklaard een oordeel te geven over het dwangbevel. Appellant heeft hangende het verzoek om een voorlopige voorziening voor uitstel van betaling verzocht. De minister heeft het verzoek tot uitstel van betaling bij besluit van 10 december 2012 afgewezen. Appellant heeft hiertegen op 14 december 2012 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 12 maart 2013 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Het College verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk en vernietigt het besluit van 12 maart 2013. Het bezwaarschrift van 14 december 2012 had als hoger beroep aangemerkt moeten worden omdat het binnen de beroepstermijn was ingediend. De minister had het moeten doorzenden aan het CBb.

Het CBb overweegt in de uitspraak:

‘5.9. (...) Artikel 4:125, eerste lid, van de Awb bepaalt, voor zover hier van belang, dat het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, mede betrekking heeft op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent, onder meer, uitstel van betaling, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

5.10. Het verzoek van appellant van 27 november 2012 om uitstel van betaling heeft de minister bij besluit van 10 december 2012 afgewezen. Appellant heeft dit besluit, door daartegen op 14 december 2012 bezwaar te maken, betwist.

Met het door appellant bij brief van 31 januari 2013 instellen van hoger beroep is, gezien artikel 4:125, eerste lid, van de Awb, van rechtswege een mede op dit besluit betrekking hebbende procedure bij het College aangevangen. Het oordeel van het College ten aanzien van de ontvankelijkheid van het hoger beroep strekt zich niet tot die procedure uit.

5.11 De minister heeft in strijd met artikel 4:125, eerste lid, van de Awb bij het besluit van 12 maart 2013 beslist op het door appellant tegen het besluit van 10 december 2012 gemaakte bezwaar. Hij had het bezwaarschrift ingevolge dit artikel ter behandeling moeten doorzenden aan het College. Daaruit volgt dat het besluit van 12 maart 2013 in strijd met de wet is genomen. Het College zal dit besluit vernietigen en het bezwaar tegen het besluit van 10 december 2012, gelet op artikel 4:125, eerste lid, van de Awb, als beroep inhoudelijk behandelen.’

Het CBb verklaart vervolgens het beroep tegen het besluit van 10 december 2012 ongegrond. Het hoger beroep tegen het opleggen van de bestuurlijke boete wordt niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat is ingesteld.

Naschrift
In de uitspraak van het CBb wordt verwezen naar artikel 4:125 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betreft het laatste artikel van titel 4.4 over bestuursrechtelijke geldschulden, welke op 1 juli 2009 in werking is getreden. Deze titel geeft regels voor betaling van bestuursrechtelijke geldschulden aan en door de overheid. De titel ziet niet op het ontstaan van een geldschuld, maar regelt de formele vaststelling en afwikkeling. De uitspraak van het CBb biedt een mooi aanknopingspunt om titel 4.4 en, meer specifiek, de bijzondere regels over bezwaar en beroep onder de loep te nemen.

Wat zijn bestuursrechtelijke geldschulden?
Bestuursrechtelijke geldschulden zijn geldschulden die hun grondslag vinden in het bestuursrecht. Artikel 4:85 Awb bepaalt dat titel 4.4 van toepassing is op geldschulden van en aan de overheid die kunnen worden vastgesteld door middel van een beschikking die vatbaar is voor bezwaar en beroep.

Wat is er geregeld in titel 4.4?
Titel 4.4 regelt achtereenvolgens de formele vaststelling van de betalingsverplichting, de betalingstermijn, de wijzen van betaling, verrekening, uitstel van betaling, bevoorschotting, verzuim en wettelijke rente, verjaring, aanmaning en invordering bij dwangbevel.

Titel 4.4 is opgebouwd rond het besluitbegrip van artikel 1:3 Awb. De hoofdregel is dat de verplichting tot betaling van een geldschuld bij beschikking wordt vastgesteld. Aan handelingen die worden verricht ter afhandeling van de geldschuld wordt ook veelal een beschikkingskarakter toegekend. Dit worden bijkomende beschikkingen genoemd. Artikel 4:125 Awb benoemt een aantal bijkomende beschikkingen expliciet: de verrekening, het uitstel van betaling, de verlening van een voorschot, de vaststelling van de wettelijke rente en de gehele of gedeeltelijke kwijtschelding.
Om te voorkomen dat tegen alle afzonderlijke besluiten die tijdens de afwikkeling van een bestuurlijke geldschuld genomen worden bezwaar en/of beroep ingesteld moet worden is in artikel 4.125 Awb de concentratie van beroep geregeld. Bij toetsing van de vaststellingsbeschikking worden ook de daaruit voortvloeiende bijkomende beschikkingen getoetst. Deze bijkomende beschikkingen ‘liften mee’. Vereist is dat de belanghebbende de bijkomende beschikking betwist. In deze zaak heeft appellant tijdig de bijkomende beschikking betwist waardoor deze mee had moeten liften op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter. De minister heeft dit over het hoofd gezien en heeft de bezwaarprocedure doorlopen waardoor de beslissing op bezwaar nu in hoger beroep is vernietigd.

Artikel 4:125 en 6:19 Awb
De regeling van artikel 4:125 Awb doet wellicht denken aan de regeling van artikel 6:19 Awb, maar waar op grond van artikel 6:19 Awb het gewijzigde, ingetrokken of vervangen bestreden besluit zelf meelift in beroep, gaat het in artikel 4:125 Awb juist om andere (bijkomende) beschikkingen die meeliften met het bestreden besluit. Wat nu als de beslissing tot het niet verlenen van uitstel van betaling eerst was genomen op het tijdstip dat de beschikking tot betaling al niet meer vatbaar was voor bezwaar en beroep? Dan kan separaat tegen de bijkomende beschikking worden opgekomen als de bijkomende beschikking afkomstig is van hetzelfde bestuursorgaan dat de hoofdbeschikking heeft genomen.

Uitzondering: het dwangbevel
Het dwangbevel is wel een beschikking, maar tegen deze beschikking staat geen bezwaar en beroep open bij de bestuursrechter. Het dwangbevel levert een executoriale titel op waarvan de rechtsbescherming is overgelaten aan de civiele rechter. Bij de civiele rechter kan een executiegeschil aanhangig gemaakt worden. Dit is de reden waarom de voorzieningenrechter zich onbevoegd heeft verklaard om een oordeel te geven over het dwangbevel.

Voor zowel bestuursorganen als belanghebbenden blijft het goed opletten in het geval van bestuursrechtelijke geldschulden. Allereerst is het belang na te gaan of er sprake is van een besluit in de zin artikel 1:3 Awb. Vervolgens doemt de vraag op of het gaat om een appellabel (bijkomend) besluit en ten slotte de vraag welke rechter bevoegd is. Een puzzel die niet altijd eenvoudig is, zo blijkt ook uit deze uitspraak van het CBb.

Sofie van der Meulen, Axon advocaten