Onvoldoende bewezen dat coquilles onverwerkt waren; boete voor gebruik van additief vervalt

Rb. Rotterdam 10 juli 2026, LS&R 2456; ECLI:NL:RBROT:2026:8857 ([eiseres] tegen staatssecretaris van VWS). In deze zaak tussen [eiseres], een groothandel in visserijproducten, en de staatssecretaris van VWS staat een bestuurlijke boete centraal wegens het toevoegen van het levensmiddelenadditief E500 aan coquilles. E500 is niet toegestaan in onverwerkte schaal- en weekdieren, maar mag wel worden gebruikt in verwerkte visserijproducten. De vraag is daarom of de coquilles van [eiseres] als verwerkt of onverwerkt product moeten worden aangemerkt. De staatssecretaris baseert de boete op een rapport van een NVWA-toezichthouder. Volgens de toezichthouder waren de coquilles door het productieproces niet ingrijpend gewijzigd en moesten zij daarom als onverwerkt worden beschouwd. [eiseres] betwist dit en voert aan dat haar productieproces onder meer leidt tot wijzigingen in volume, structuur, smaak, geur, mondgevoel, pH-waarde, vochtgehalte, zoutgehalte en eiwitstructuur. Zij onderbouwt dit met verschillende onderzoeksrapporten.

De rechtbank stelt voorop dat bij een bestuurlijke boete de bewijslast voor het bestaan van de overtreding op het bestuursorgaan rust. Bevindingen van een bevoegde toezichthouder mogen in beginsel als bewijs worden gebruikt, maar wanneer deze gemotiveerd worden betwist, moet worden beoordeeld of daardoor zodanige twijfel ontstaat dat het toezichtrapport niet langer aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kan worden gelegd. Van een verwerkt product is sprake wanneer het oorspronkelijke levensmiddel door een behandeling ingrijpend wordt gewijzigd. De opsomming van verwerkingshandelingen in Verordening 852/2004, waaronder zouten en marineren, is niet limitatief. Wanneer op basis van het productieproces niet evident kan worden vastgesteld dat géén sprake is van verwerking, moet het eindproduct nader worden onderzocht om vast te stellen of het oorspronkelijke product ingrijpend is gewijzigd. Omdat het productieproces van [eiseres] onder meer zouten en marineren omvat, kon volgens de rechtbank niet op voorhand worden aangenomen dat de coquilles onverwerkt waren. Een organoleptisch onderzoek door een toezichthouder kan onder omstandigheden voldoende zijn. In dit geval constateerde de toezichthouder zelf al dat de behandelde coquilles steviger en dikker waren, zachter en malser konden zijn en mogelijk anders smaakten. [eiseres] heeft deze bevindingen vervolgens gemotiveerd weersproken met technisch onderzoek. Daaruit bleek onder meer dat de oorspronkelijke spiervezelstructuur voor 80,3% verdween, de pH-waarde veranderde van 6,0 naar 8,6 en de samenstelling van aminozuren en eiwitten wijzigde. Ook werden veranderingen in kleur, textuur, smaak en mondgevoel vastgesteld. Volgens de rechtbank heeft [eiseres] daarmee voldoende gemotiveerd betwist dat de coquilles niet ingrijpend waren gewijzigd. Gelet op de aard en onderbouwing van die betwisting had de staatssecretaris de onderzoeksrapporten aan een deskundige moeten voorleggen of zelf nader onderzoek moeten doen. Dat is niet gebeurd. De verwijzing naar een algemene reactie van Wageningen University & Research over het hydrateren van coquilles was onvoldoende, omdat daaruit niet bleek dat de concrete partij coquilles en het door [eiseres] toegepaste productieproces waren onderzocht. De rechtbank concludeert dat zodanige twijfel bestaat aan de bevindingen van de toezichthouder dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarmee is onvoldoende bewezen dat de coquilles onverwerkte producten waren en dus ook dat [eiseres] E500 niet mocht gebruiken. De boete wordt herroepen. Het beroep is gegrond. Daarnaast krijgt [eiseres] € 2.000 schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en worden onder meer de kosten van de ingeschakelde deskundigen vergoed.

4.12 Gelet op het voorgaande bestaat er, gezien de aard en de inhoud van de betwisting door eiseres, grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarmee is onvoldoende komen vast te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan.