Handhaving op grond van art. 2.11 Bal bij gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de sierteelt

Rb. Noord-Nederland 30 maart 2026, LS&R 2372; ECLI:NL:RBNNE:2026:1051 (eiseressen tegen het college en derde-partijen). In deze zaak beoordelen de rechtbank Noord-Nederland de afwijzing van verzoeken om handhaving tegen het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij sierteelt op diverse percelen in Wapserveen. De rechtbank stelt voorop dat op deze na 1 januari 2024 ingediende verzoeken de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) van toepassing zijn. Zij oordeelt verder dat de verzoeken van eiseressen uitsluitend zagen op handhaving op grond van de specifieke zorgplicht van art. 2.11 Bal en niet mede op het stellen van maatwerkvoorschriften; in zoverre was dus geen sprake van een onvolledig besluit. Ook staat volgens de rechtbank vast dat het telen van gewassen in de openlucht met gebruikmaking van gewasbeschermingsmiddelen een milieubelastende activiteit is als bedoeld in art. 3.208 Bal, dat art. 2.11 Bal daarop van toepassing is naast de overige specifieke regels, en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Voor directe handhaving van deze specifieke zorgplicht geldt echter dat alleen kan worden opgetreden in evidente situaties, dus wanneer het handelen of nalaten van de teler onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. De rechtbank verbindt dat aan het rechtszekerheidsbeginsel: handhaving is niet gerechtvaardigd als degene tot wie de norm is gericht redelijkerwijs niet kon weten wat de specifieke zorgplicht in het concrete geval verlangt. Daarom verwerpt de rechtbank het standpunt van eiseressen dat het enkele gebruik van gewasbeschermingsmiddelen al een overtreding oplevert. Ook ziet zij, gelet op de wetsgeschiedenis van de Omgevingswet en het Bal, geen aanknopingspunten om de specifieke zorgplicht in dit kader via het voorzorgsbeginsel in te vullen. Het beroep op art. 191 VWEU faalt eveneens, omdat dat artikel volgens de rechtbank niet door particulieren kan worden ingeroepen.

Het beroep is toch gegrond, omdat het college volgens de rechtbank onvoldoende onderzoek heeft gedaan om te kunnen beoordelen of op de betrokken percelen sprake was van een overtreding van art. 2.11 Bal. Uit het bestreden besluit en de onderliggende stukken blijkt niet welke gewasbeschermingsmiddelen op de percelen zijn gebruikt, in welke mate en met welke frequentie is gespoten, met welke spuitsnelheid en combinaties van middelen is gewerkt, wat de afstand is tot de dichtstbij gelegen kwetsbare objecten, en wat het effect is van cumulatie van gebruik op dicht bij elkaar gelegen percelen. De rechtbank oordeelt dat het college die gegevens in de eerste plaats bij de telers had kunnen opvragen. De ter zitting genoemde controlebevindingen van gemeentelijke toezichthouders acht zij onvoldoende, omdat die niet inzichtelijk zijn gemaakt, niet zijn neergelegd in een kenbare rapportage en ook onduidelijk is wanneer die controles hebben plaatsgevonden. Door dit gebrek aan onderzoek heeft het college onvoldoende kennis vergaard om te kunnen vaststellen of sprake is van overtreding van de specifieke zorgplicht, zodat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb tot stand is gekomen. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan wat eiseressen hebben aangevoerd over zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en het arrest van het gerechtshof Den Bosch van 22 juli 2025. Zij verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Er is geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. Ook wijst de rechtbank het verzoek af om een voorlopige voorziening aan de uitspraak te verbinden, omdat het gebrek procedureel van aard is en een tijdelijk verbod op gebruik van bestrijdingsmiddelen ingrijpende gevolgen zou hebben voor de bedrijfsbelangen van de derde-partijen. Het college moet wel het griffierecht van € 385 vergoeden en wordt veroordeeld in de proceskosten van € 1.868.

8.1.

Verder is de rechtbank ter zitting gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat het verzoek om handhaving op grond van de specifieke zorgplicht uitsluitend betrekking heeft op percelen van de telers waarbij er sprake is van een vorm van sierteelt met gebruikmaking van gewasbeschermingsmiddelen.

Is de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal van toepassing?

9. De rechtbank stelt vast dat het telen van gewassen in de openlucht met gebruikmaking van gewasbeschermingsmiddelen in artikel 3.208, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bal is aangewezen als milieubelastende activiteit. De rechtbank overweegt dat de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal onder meer van toepassing is op milieubelastende activiteiten. Dat is tussen partijen niet (langer) in geschil. De rechtbank overweegt dat de specifieke zorgplicht geldt naast de overige specifieke regels voor deze activiteit.

10. De rechtbank overweegt dat tussen partijen ook niet langer in geschil is dat het college bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding van deze specifieke zorgplicht. De rechtbank ziet geen aanleiding hier anders over te oordelen. De rechtbank overweegt dat het college op grond van artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 18.2, in samenhang gelezen met artikel 4.9 van de Ow en artikel 2.3 van het Bal, voert het college de regels omtrent een milieubelastende activiteit uit. Artikel 2.11 van het Bal is van toepassing op een milieubelastende activiteit, zodat het college bevoegd is in voorkomend geval handhavend op te treden.

Wanneer kan er gehandhaafd worden op grond van de specifieke zorgplicht?

11. Tussen partijen is in geschil wanneer er door het college gehandhaafd kan worden op grond van artikel 2.11 van het Bal.

11.1.

Eiseressen stellen samengevat dat het enkele gebruik van bestrijdingsmiddelen al een overtreding van de specifieke zorgplicht oplevert. Volgens eiseressen is de bestaande regelgeving met betrekking tot het gebruik van bestrijdingsmiddelen ontoereikend. Zij stellen voorts dat de specifieke zorgplicht ingevuld moet worden aan de hand van het voorzorgsbeginsel.

11.2.

Het college stelt zich samengevat op het standpunt dat sprake moet zijn van onmiskenbaar handelen in strijd met de zorgplicht. Dit is volgens het college niet het geval als de telers voldoen aan de algemene regels van het Bal en niet blijkt dat zij handelen in strijd met “good housekeeping” maatregelen.

12. De rechtbank overweegt als volgt.

12.1.

Artikel 2.11, eerste lid, van het Bal luidt als volgt:

“Degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, is verplicht:
a) alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
b) voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
c) als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.(…)”

12.2.

Uit de Nota van Toelichting bij het Bal volgt dat directe handhaving van de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht.2 Uit de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Ow en van de Invoeringswet Omgevingswet volgt eveneens dat de specifieke zorgplichten alleen betrekking hebben op evidente situaties,3 waarbij voor handhavend optreden sprake moet zijn van een onmiskenbaar in strijd handelen met de zorgplicht.4

12.3.

De rechtbank is van oordeel dat directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht niet gerechtvaardigd is als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht en met het oog op het rechtszekerheidsbeginsel hoort in ieder geval dat redelijkerwijs te voorzien moet zijn wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt. De rechtbank sluit hiermee aan bij de invulling die in de rechtspraak5 is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voor de inwerkingtreding van de Ow en het Bal geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

12.4.

Met betrekking tot de invulling van het begrip onmiskenbaar overweegt de rechtbank dat hierbij van belang is of de telers op grond van de op hen rustende specifieke zorgplicht, onmiskenbaar niet doen wat zij op grond van die zorgplicht wel behoren te doen. Alleen onder die omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van het onmiskenbaar overtreden van de specifieke zorgplicht. De rechtbank ziet, gelet op de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de (Invoeringswet) Ow en het Bal, geen aanknopingspunten om voor de uitleg van de specifieke zorgplicht aan te sluiten bij het voorzorgsbeginsel. Het betoog slaagt niet.

12.5.

Voor zover eiseressen een beroep doen op artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), slaagt dat beroep niet nu dat artikel niet door particulieren kan worden ingeroepen.6