CBb: intrekking azolenprotocol is geen besluit in de zin van de Awb

CBb 6 mei 2026, LS&R 2405; ECLI:NL:CBB:2026:200 (vereniging tegen Ctgb). In deze zaak tussen Vereniging [naam] en het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) staat de vraag centraal of het besluit van het Ctgb om het zogenoemde azolenprotocol in te trekken een besluit is in de zin van artikel Artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep openstaan. Het College oordeelt dat dit niet het geval is, omdat de intrekking van het protocol zelf geen rechtsgevolg heeft. Het Ctgb had in 2021 het azolenprotocol verbonden aan de wettelijke gebruiksvoorschriften van gewasbeschermingsmiddelen op basis van azolen voor de bloembollen- en bloemknollenteelt. Het protocol bevatte voorschriften voor de opslag en verwerking van organisch restmateriaal om te voorkomen dat de schimmel Aspergillus fumigatus resistent zou worden tegen azolen. De naleving van het protocol was een voorwaarde voor het gebruik van de betrokken gewasbeschermingsmiddelen. In 2023 trok het Ctgb het protocol in, omdat uit onderzoek was gebleken dat het onvoldoende bijdroeg aan het voorkomen of beperken van azolenresistentie, een wereldwijd probleem waarvoor een bredere aanpak noodzakelijk is. Daarbij speelde voor het Ctgb mede dat de voorschriften uit het protocol in de praktijk onvoldoende handhaafbaar bleken. Tegelijkertijd wijzigde het Ctgb de wettelijke gebruiksvoorschriften van de betrokken gewasbeschermingsmiddelen door de verwijzing naar het protocol te verwijderen. De vereniging maakte bezwaar tegen de intrekking van het azolenprotocol. Volgens haar is het protocol een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS), omdat het de zorgplicht voor de verwerking van organisch restmateriaal nader invult. Daarnaast voert zij aan dat het intrekken van het protocol aanzienlijke gevolgen heeft voor milieu en volksgezondheid en daarom onder meer in het licht van het Verdrag van Aarhus niet zonder uitgebreide voorbereidingsprocedure had mogen plaatsvinden. Ook verzoekt zij het College prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de kwalificatie van het protocol als CBAS.

Het College volgt deze redenering niet. Voor bezwaar en beroep is vereist dat sprake is van een besluit in de zin van artikel Artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht, dat wil zeggen een schriftelijke beslissing die is gericht op rechtsgevolg. Volgens het College ontstaat dat rechtsgevolg niet door het intrekken van het azolenprotocol zelf, maar pas doordat onderdelen van dat protocol worden opgenomen in of verwijderd uit de wettelijke gebruiksvoorschriften van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen. Dat heeft het Ctgb gedaan met afzonderlijke wijzigingsbesluiten die in de Staatscourant zijn gepubliceerd. Die wijzigingsbesluiten brengen wel een wijziging in rechten en plichten teweeg en zijn daarom aan te merken als besluiten waartegen bezwaar openstaat. De intrekking van het protocol zelf verandert de rechtspositie van betrokkenen niet en is daarom geen besluit in de zin van de Awb. Reeds daarom kan het protocol ook niet worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking. Het College ziet bovendien geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen, omdat de vraag of sprake is van een CBAS uitsluitend betrekking heeft op de uitleg van nationaal bestuursprocesrecht en niet op het Unierecht. Ook het beroep van de vereniging op effectieve rechtsbescherming slaagt niet. Volgens het College had de vereniging bezwaar kunnen maken tegen de zeven afzonderlijke wijzigingsbesluiten waarmee de wettelijke gebruiksvoorschriften daadwerkelijk zijn aangepast. Dat daarvoor meerdere procedures nodig zouden zijn geweest, doet volgens het College niet af aan de beschikbaarheid van rechtsbescherming, temeer omdat in al die procedures dezelfde bezwaren hadden kunnen worden aangevoerd. Omdat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard, komt het College niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren tegen het intrekken van het azolenprotocol. Het beroep wordt ongegrond verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.

4.2. Het College volgt het Ctgb in zijn standpunt dat het intrekken van het azolenprotocol geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het niet op rechtsgevolg is gericht. Rechtsgevolg ontstaat op het moment dat onderdelen van het azolenprotocol in de wettelijke gebruiksvoorschriften van een gewasbeschermingsmiddel worden opgenomen of, voor zover hier van belang, die onderdelen van het azolenprotocol weer uit de wettelijke gebruiksvoorschriften van een gewasbeschermingsmiddel worden verwijderd. Dat heeft het Ctgb gedaan bij zeven gewasbeschermingsmiddelen, met besluiten die in de Staatscourant zijn gepubliceerd. Die besluiten hebben rechtsgevolg. Het intrekken van het azolenprotocol zelf heeft geen rechtsgevolg. Daarom is het geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, en dus ook geen beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb en dus ook geen CBAS, als gesteld door de vereniging. Het College voldoet niet aan het verzoek van de vereniging om aan het Hof de prejudiciële vraag te stellen of het azolenprotocol een CBAS is, omdat dat geen vraag is over de uitleg van het Unierecht.

4.3. Voor zover de vereniging betoogt dat het azolenprotocol in het belang van een goede rechtsbescherming als CBAS moet worden aangemerkt, volgt het College haar daarin niet. Zij had tijdig bezwaar kunnen maken tegen de zeven wijzigingsbesluiten. Dat is voldoende rechtsbescherming. Dat de vereniging dan zeven procedures had moeten voeren, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, maakt dat niet anders, temeer omdat zij tegen al die besluiten dezelfde bezwaargronden had kunnen aanvoeren.

4.4. De conclusie is dat het Ctgb het bezwaar van de vereniging tegen het intrekken van het azolenprotocol terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aan een inhoudelijke beoordeling van die bezwaren wordt daarom hier niet toegekomen